工信部：組織開展2024年度工業節能監察工作

歐盟等國內外碳市場實踐表明，碳市場為處理好經濟發展與碳減排關系提供了有效途徑，是助力積極穩妥推進碳達峰碳中和的重要政策工具。中國碳市場經過十幾年的建設探索，不斷發展壯大并逐步形成具有中國特色的碳交易體系。自2021年7月16日全國碳市場啟動交易以來，總體運行健康有序，碳交易的政策效應初步顯現。隨著市場逐步深化發展，現有制度存在的立法位階不高、權威性不足、覆蓋面不廣等問題也日益凸顯。近日，國務院總理李強簽署國務院令，公布《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自2024年5月1日起施行。該《條例》作為一部行政法規，是當前及今后較長時間里中國碳市場級別最高、范圍最廣、內容最全的法律淵源，正式確立了碳市場在我國生態文明建設中的法律地位，補齊了中國碳市場領域國家層面的法律空白，為進一步規范碳排放權交易及相關活動,積極穩妥推進碳達峰碳中和工作提供了強有力的法律保障，是我國碳市場法治建設中的一個重要里程碑，將開啟中國碳市場發展的新篇章。

（來源：微信公眾號“電聯新媒”  作者：賓暉 樊東星）

《條例》出臺的意義和作用

及時性。《條例》的出臺是對《中共中央、國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》關于“加快建設完善全國碳排放權交易市場”和黨的二十大報告關于“健全碳排放權市場交易制度”等相關要求的立法回應。2020年全國碳市場啟動前，生態環境部頒發了部門規章《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）對全國碳市場的運行進行規范。在第一、二個履約周期過程中市場總體情況較好，但也出現了一些局部性問題，如對于碳排放數據造假問題缺乏處罰依據，履約過程中對未履約企業處罰力度較低，影響履約率的問題等。這些問題的存在影響市場的基礎運行，需要出臺條例給予解決。另外，碳市場是實現“雙碳”目標最主要的工具之一，如何發揮碳市場核心作用需要更高法律效力層級的條例給予支持。

法律性。該《條例》是國內首部具有法律性質的氣候變化方面的立法，有力支持碳市場的全面發展。機構、收費等條款規定將解決交易、登記機構的定位和持續發展問題；交易主體、交易方式等條款解決了市場擴展性和合法穩定性問題；未履約處罰、操縱市場等責任條款解決了市場運行基礎性問題。同時，《條例》也為下一步氣候變化立法和環境法典的編制做好了準備。在“十二五”期間，相關機構已經開始對各類氣候變化方面的立法進行研究，并提出了相關的法律草案。環境法典的編撰也提上議程，2023年已正式列入十四屆全國人大常委會立法規劃里。

發展性。《條例》從具體制度上為各類市場發展提供了法律保障。首先，保障了碳市場自身的完善和發展。第一、二個履約周期行業范圍限于發電行業，主體僅限于排放企業。條例中有關行業范圍和主體規定將加快行業范圍和主體類型的擴大。鋼鐵、建材、有色、化工、航空等行業由于受國內外因素影響，對于加入碳市場具有內在的動力和需求。券商、基金以及各集團的碳資產管理公司等非履約主體進入碳市場具有了更高層級立法依據，這類主體是碳市場不可缺少的部分。其次，推動綠色統一大市場建設。碳交易、綠電、綠證交易是目前綠色市場中最主要的交易市場，在國家層面分屬不同部門管理。三個市場如何協調統一，是今后的工作重點。此次《條例》對此做了專門規定，將會加速推進綠色統一大市場建設。

統一性。該《條例》體現了碳市場的統一性特點。首先，體現了市場的統一。條例從分配、交易、核查、清繳履約等各項制度上進行統一，另外交易標的和交易平臺也實現統一，分別設立全國碳排放權注冊登記機構和交易機構，禁止設立新的地方碳市場。其次，體現了國家層面的管理協同統一。明確了國家生態環境部為主要管理部門，全面負責碳市場管理。國家發展改革委員會將在總量分配方案、行業范圍、手續費等方面會同管理，以及在綠電、綠證交易方面依職能管理。國家市場監督管理總局在核查工作以及技術服務機構認定上會同管理。中國人民銀行、國家金融監督管理總局主要在交易上依職能管理，并會同對注冊登記機構和交易機構進行監督管理。

國際性。《條例》充分考慮了碳市場的國際性問題。一是明確提出加強國際合作與交流。氣候變化作為全球性的問題，需要加強國際交流與合作，此次在《條例》中給予明確規定，為今后各部門的對外合作提供了法律支持。二是綠電條款將為應對國際綠色貿易壁壘打開新的路徑。綠電交易既涉及國內行政考核，也涉及到各國出臺的碳邊境調節機制下的國際貿易。通過綠電交易幫助企業主動應對正在形成的國際綠色貿易新規則。三是民航率先作為在碳市場國際對接的實驗窗口。《條例》明確生態環境部會同民航總局對民航的名錄制定、分配和清繳、核算核查等工作單獨制定管理辦法，為下一步民航碳市場國際化做好準備，同時仍在同一平臺上交易，保持碳市場統一性。

《條例》的主要內容和特點

總體框架結構吸收了我國碳市場實踐經驗。《條例》在立法體例上充分吸收了試點碳市場和全國碳市場現有制度的核心內容，將比較成熟、符合我國國情、富有成效的制度進行了綜合提煉和提升。一是在行為活動上，《條例》按照總量和分配、數據管理、買賣交易、清繳履約等流程環節進行全面規定，符合碳市場設計的常規邏輯和工作順序，著重強化的碳排放數據質量管理要求也進一步夯實了市場根基。二是在管理主體上，與行為活動相匹配，《條例》全方位覆蓋管理部門、注冊登記機構和交易機構、重點排放單位、技術服務機構、交易主體等市場參與主體，并在權利義務和罰則條款中分別對上述主體進行了規制。三是在管理機制上，橫向構建了生態環境部及國務院有關部門的部際聯合監管機制，縱向形成了生態環境部和地方生態環境主管部門的分級管理架構。此外，注冊登記機構、交易機構根據各自職責，加強風險防控和信息披露，共同維護市場健康發展。

明確了碳交易體系的核心管理制度。一是總量制度。《條例》第九條明確了配額總量的制定部門、制定依據和制定原則。相比生態環境部此前公布的管理辦法有以下幾個方面區別。首先，總量確定的部門有所不同。管理辦法是生態環境部部門規章，因此辦法規定總量由生態環境部確定，《條例》規定由生態環境主管部門會同國務院有關部門共同確定總量。其次，確定配額總量的依據不同。《條例》把市場調節需要納入總量考慮因素，為將來在總量中預留部分配額用于市場調控，優化配額總量結構做好準備。另外，總量的外延不同。管理辦法總量外延比較廣，而《條例》總量外延強調年度總量，推動總量目標按自然年常態化管理，更好與我國碳排放管理的年度目標相銜接。

二是分配制度。《條例》明確“配額實行免費分配”，與國內試點碳市場及國際碳市場初期做法相似，確保碳市場平穩起步和有序運轉，不給排放企業過多的壓力，通常采用免費分配為主要分配方式。同時，《條例》也提出“逐步推行免費和有償相結合的分配方式”，此次將有償分配寫入《條例》有利于后續工作開展。首先，將加速推進配額競拍工作。全國碳市場運行兩年期間沒有開展配額有償競拍，在市場出現價格短期快速波動、企業惜售等情況下缺少政策調節工具。《條例》出臺后，主管部門在推進配額競拍工作上將有法可依。其次，通過配額有償分配充分發揮碳市場控制總量的作用。免費分配總體上給企業在碳排放成本增加不多，通過逐步提高有償分配比例，影響企業的經營決策，達到控制總量的目的。分配實施上，《條例》對分配方案制定過程強調了公眾參與，并明確省級生態環境主管部門不得違反分配方案發放或者調劑配額，進一步保障了公平透明的市場環境。

三是交易制度。《條例》對交易主體、交易產品、交易方式等核心交易要素進行了明確。第七條明確交易主體包括重點排放單位及符合國家有關規定的其他主體，從條例第七條第二款禁業人員交易限制、第十五條第二款禁止操縱和擾亂市場等條款可以推斷出，“其他主體”包含機構和個人，與此前管理辦法的規定總體一致。在交易產品和交易方式上，《條例》界定了圍繞配額現貨的交易機制，與國家現有交易市場的監管要求保持統一，也符合全國碳市場發展初期的特點和運行實際。同時，《條例》也對交易產品和交易方式保留了一定的政策彈性，為后續全國碳市場進一步深化完善提供了解釋空間。

四是數據管理制度。《條例》第十一條至十三條在國內外碳市場監測、報告、核查（MRV）的基礎上全面強化了數據質量管理要求。重點排放單位對其排放報告的真實性、完整性、準確性負責。省級生態環境主管部門應當對重點排放單位年度排放報告進行核查。技術服務機構對其檢驗檢測報告、年度排放報告和技術審核意見承擔相應責任。同時，《條例》還對提供技術服務可能導致的利益沖突問題進行了規定，例如要求技術服務機構在同一地區內不得同時從事排放報告編制業務和技術審核業務，技術服務機構的工作人員不得參與碳交易等。在對技術服務機構的管理上，《條例》強調了重點排放單位和省級生態環境主管部門可以委托“依法設立”的技術服務機構開展相關工作，并明確由生態環境部會同有關部門制定排放報告編制及技術審核的具體管理辦法，體現了對技術服務機構的從嚴管理。技術服務機構是否需要具備國家認可的資質，現有《條例》沒有規定。根據此前生態環境部與國家市場監督管理總局聯合發布的《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》來看，獲得市場監管總局和生態環境主管部門批準的第三方機構，才可從事減排量的技術審核業務。

五是清繳制度。配額清繳是重點排放單位的法定義務，也是實現減碳末端治理和關乎碳交易機制減排效果的關鍵環節，為確保企業履約，《條例》從幾個方面加強力度。首先，對影響履約的各主體的行為都進行了管制。《條例》對于重點排放單位未按照規定統計核算溫室氣體排放量、編制年度排放報告存在問題、未按時清繳等違法行為，以及技術服務機構出具不實或虛假報告影響履約的違法行為都規定了相應的法律責任。其次，繼續沿用了清繳抵銷機制。《條例》第十四條允許重點排放單位通過購買配額清繳、購買經核證的減排量清繳等方式履行清繳義務。最后，大幅提高處罰力度。同時，為全面壓實企業減排責任，《條例》在此前管理辦法對未履約企業“罰款+等量核減”的基礎上新增了“責令停產整治”內容，同時大幅提高相關罰款金額，形成約束力更強的動態懲罰機制，有力提升了清繳履約的法定性、強制性和嚴肅性，全面保障了全國碳市場重點排放單位清繳履約工作。

碳市場交易整體框架確立了兩分法。一是登記和交易分開。《條例》分別對全國碳排放權注冊登記機構、交易機構相關職責范圍進行了明確，體現了登記、交易獨立運行和監管的模式。注冊登記機構主要負責碳排放權的登記，交易機構負責組織開展碳排放權集中統一交易。二是配額和CCER的登記分開。《條例》明確全國碳排放權注冊登記機構負責碳排放權交易產品（以碳配額為主）的登記。國家核證自愿減排量（CCER）則由全國溫室氣體自愿減排注冊登記機構進行登記。三是現貨和衍生品立法分開。《條例》在碳排放權交易產品、交易方式相關規定中特別強調了“現貨”屬性，與2022年8月1日起施行的《期貨和衍生品法》進行區分，符合我國碳市場發展初期的特點。

全面夯實了碳交易體系的法律責任。一是依法清繳責任。相較于此前《條例》草案修改稿對重點排放單位處最高50萬元罰款的處罰，《條例》正式稿最高提升至未清繳配額市值10倍的罰款，同時配額價格掛鉤清繳時限前1個月市場均價，大幅提高處罰力度的同時也促進了市場公平，進一步體現了交易市場嚴肅性。二是數據真實責任。《條例》對重點排放單位、檢驗檢測機構、核查機構等涉及排放數據的直接主體均進行了嚴格的規定，強化生態環境主管部門、市場監督管理部門等的監督檢查，防范和懲處碳排放數據造假。相關刑事責任條款也與2023年8月兩高司法解釋關于碳排放數據造假構成犯罪的內容相呼應。三是交易合規責任。《條例》全面加強了對碳交易主體、碳交易活動、碳市場風險等的監管力度，將禁業限制人員參與交易、操縱市場、擾亂市場秩序等違法違規活動全面納入交易監管。四是監督管理責任。生態環境主管部門、其他負有監督管理職責部門要持續完善監管機制，維護市場秩序，相關工作人員在碳交易監管工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，將依法受到處分。

碳市場發展趨勢及相關建議

根據《條例》修改、完善現有的各項制度和規定以及出臺新的制度。修訂現有全國碳市場相關部門規章及規范性文件，及時修改管理辦法及登記、交易、結算管理規則；制定新的制度和規定，技術服務機構的管理辦法、風險防控和信息披露制度、信用記錄制度等一系列制度要加快出臺，進一步明確總量、配額結轉、配額有償分配、競拍等具體方案；地方碳市場試點的規章和制度根據《條例》進行完善和修改。

全國碳市場行業范圍增加。碳排放核算數據準確、工藝流程簡單、行業碳排放基準線容易確定的行業盡快啟動納入全國碳市場，如有色、水泥等行業；外向型的、面臨國際綠色貿易壁壘壓力的行業，如鋼鐵、化工，存在納入碳市場的自身動力，通過進入碳市場盡快適應和對接國際綠色貿易新規則；已經或者未來確定納入國際碳排放交易體系之內的行業，如航空、航運行業，盡快納入碳市場范圍；其他重點排放行業做好納入碳市場準備工作。

多元投資主體進入。生態環境主管部門指導交易機構制定非履約主體適當性管理及相關風險控制制度，明確非履約主體的準入條件和具體程序；人民銀行、國家金融監督管理總局等金融監管機構出臺金融機構進入碳市場行為規范，鼓勵券商、基金等主體積極參與碳市場；各央企、集團設立的碳資產管理公司進入碳市場；在符合條件下鼓勵其他投資主體積極參與交易。

形成以服務于碳中和為根本目的、充分發揮市場機制作用、銜接國際的全國統一碳市場。在年度配額總量和分配方案基礎上上，緊緊圍繞“雙碳”目標構建階段性的總量目標，促進長期規劃和政策預期；有序推進配額有償分配；完善碳市場各類要素，逐步推動各類主體依法參與；各職能部門聯合推動碳金融衍生品創新，發展綠色金融，為低碳產業提供融資支持；加強行政執法，提高履約率；開展國際合作，銜接航空、航運國際碳市場。

推進碳市場、綠電、綠證交易協調統一。研究和推動碳市場和綠電綠證的交易平臺統一；碳排放核算方法和綠電綠證核定的統一；推動綠電綠證在產品碳足跡認證中的國際銜接。

行政執法、司法協調和保障進一步加強。行政執法力度加大，執法規范性加強；司法協作大力推進，法律適用等爭議協調機制進一步完善。行政執法數據更加互聯互通，隊伍建設不斷強化，保障能力不斷提升。

本文刊載于《中國電力企業管理》獨家稿件。作者賓暉供職于上海交易集團有限公司，樊東星供職于上海環境能源交易所全國碳市場運營中心。